Il est l’un des meilleurs fiscalistes du Burkina. Auteur et enseignant s’appuyant sur la pratique fiscale, le Pr Filiga Michel Sawadogo a sans conteste une large connaissance et une grande expérience de la fiscalité burkinabè et comparée. Nommé à la tête de la direction générale des Impôts, il nous explique dans cette interview sa vision d’ensemble de l’impôt qui doit être, selon lui, juste, équitable et supportable aussi bien pour l’entreprise que pour le contribuable ordinaire.
Sidwaya (S) : Vous venez d’être porté à la tête de la direction générale des Impôts. Vous êtes Professeur titulaire de Droit à l’Université de Ouagadougou mais aussi et surtout, auteur de plusieurs publications sur la fiscalité burkinabè. A ce titre, vous avez une large connaissance de l’administration fiscale. En quoi ce riche et brillant parcours constitue un atout pour la réussite de votre mission ?
Pr Filiga Michel Sawadogo : Je suis un peu un touche-à-tout en matière de droit : non seulement le droit privé dont je suis le premier et unique agrégé jusqu’à présent (j’espère que ça va changer bientôt), le droit des affaires et surtout la fiscalité que l’on définit comme une matière de droit public baignant dans le droit privé. Je m’intéresse aussi à des matières relevant purement du droit public comme le droit constitutionnel. Dans l’enseignement de la fiscalité, j’étais régulièrement en contact avec certains cadres de l’administration fiscale.
La fiscalité est une matière technique et complexe. Sur les bancs de l’université, beaucoup d’étudiants s’en détournent du fait des calculs à faire bien que tous s’en émerveillent. Du côté des enseignants, très peu s’y risquent. Enseigner la fiscalité, ou précisément le droit fiscal, ce n’est pas seulement parler de l’impôt, le critiquer…, c’est aussi calculer le montant de l’impôt dû dans différentes situations, ce qui fait appel bien sûr au droit, particulièrement au droit des affaires, mais aussi souvent à la comptabilité. Les défis qui se présentent à nous sont de deux ordres.
Premièrement, il s’agit de faire assurer à l’impôt ses trois fonctions : la fonction financière qui est d’assurer des ressources à l’Etat, ce qui passe par l’accroissement des recouvrements ; elle est certainement la plus importante ; la fonction économique qui implique que l’impôt ne nuise pas à la création et à la croissance des entreprises et que, bien au contraire, elle les promeuve ; la fonction sociale qui est de contribuer à réduire les inégalités sociales, de sorte que l’écart après impôt soit moins important que celui avant impôt.
Deuxièmement, il s’agit de la gestion des ressources humaines. Il faut travailler à instaurer une unité de corps au sein de la maison DGI pour réaliser ensemble les objectifs qui lui sont assignés. Comme dans toute activité, le rôle des hommes est premier. Il faut leur donner un moral de gagnant mais cela doit s’accompagner de l’amélioration des conditions de travail et d’intéressement.
Quelles sont vos priorités à la tête de l’administration fiscale ?
L’on peut dire que la priorité est de faire croître les recouvrements d’au moins 10% par an et plus si les conditions le permettent. Pour cela, il faut réussir à mobiliser tous les agents des impôts mais aussi les contribuables. Vis-à-vis de ces derniers, il y a lieu d’œuvrer à ce que les impôts soient bien compris, acceptés et payés par tous, ce qui en facilitera grandement le recouvrement.
Les contribuables ne semblent pas satisfaits de leur système fiscal. Faut-il le réformer en profondeur ?
Dans l’ensemble, le système fiscal burkinabè, après les grandes réformes de janvier et d’avril 2010, est satisfaisant, même s’il ne faut pas dormir sur ses lauriers, des améliorations étant toujours possibles. Il faut absolument éviter le changement incessant des textes qui créent une sorte d’insécurité juridique.
Dans presque tous les pays du monde, les citoyens considèrent que le système fiscal en vigueur est mauvais ; généralement on le trouve écrasant, inutilement complexe et coûteux, inique, inefficace… Selon MM. Lucien Mehl et Pierre Beltrame, auteurs célèbres, ces reproches sont, le plus souvent largement exagérés. Ils considèrent que « l’idée qu’un système fiscal pourrait être simple, parfaitement équitable, aisément supportable, tout en étant de rendement élevé est une pure chimère ».
Cette perception négative de l’impôt fait espérer au public une réforme fiscale miracle, une réforme qui viendrait guérir la fiscalité de tous ses maux. Or, selon les mêmes auteurs, dont l’opinion est loin d’être isolée au sein de la doctrine, « en dehors de circonstances tout à fait exceptionnelles, une réforme fiscale générale, substituant sans transition un système fiscal profondément différent au système en vigueur, n’est ni possible ni souhaitable ».
Quelle est votre stratégie pour l’amélioration de la collecte de l’impôt et des taxes et surtout pour instaurer un civisme fiscal ?
La stratégie en la matière implique la communication en direction de tous les contribuables et redevables, entreprises comme particuliers, et pour cela la presse constitue un vecteur essentiel. Des actions dans ce sens ont été conduites au début de l’année 2010. Il s’agit par les actions de communication, qui doivent être régulières, de faire connaître pour chaque impôt, les règles et mécanismes fiscaux, les personnes imposables, les produits imposables, le taux, le barème ou le tarif applicables, les délais de recouvrement, les sanctions applicables en cas de défaillances, etc.
Nous allons sensibiliser les contribuables sur le caractère nécessaire et inévitable de l’impôt : nécessaire parce que l’Etat moderne ne peut se passer de l’impôt ; inévitable parce que si l’administration fiscale est bien organisée, elle doit pouvoir mettre la main sur les contribuables qui, volontairement ou non, ne remplissent pas leurs obligations fiscales.
Il est indéniable que les seules actions de sensibilisation ne suffiront pas à instaurer le civisme fiscal, qui est la qualité morale du contribuable qui, volontairement et dans les délais, s’acquitte de ses obligations fiscales. Il faut associer à la sensibilisation, les actions coercitives prévues par la loi, en l’occurrence les sanctions comme les pénalités dont le montant s’ajoute à celui de l’impôt, la fermeture de l’entreprise ou même l’emprisonnement du contribuable en cas de fraude caractérisée.
Mais, il faut dire que nous utilisons ces moyens avec beaucoup de modération. Il ne s’agit pas de passer par la contrainte mais d’amener progressivement le contribuable à comprendre l’importance de l’impôt. Il s’agit aussi de faciliter la réinsertion fiscale des contribuables qui sont en situation irrégulière et qui souhaitent rejoindre le « droit chemin » fiscal et y rester.
Quelle est la nomenclature des contribuables ?
On peut dire qu’il y a trois grands types de contribuables : d’un côté, les grandes entreprises, au nombre de 600 actuellement ; elles fournissent environ 85% des recettes fiscales ; de l’autre, les moyennes entreprises ; enfin, le secteur informel et les simples particuliers. Deux directions spécialisées s’occupent l’une des grandes entreprises, l’autre des moyennes entreprises. C’est surtout du côté de ces dernières et du secteur informel qu’il reste des marges de progression.
Justement, les acteurs du secteur informel et certains citoyens considèrent que le fisc les piétine, que l’impôt les étouffe... Que répondez-vous à ces détracteurs de l’impôt et de l’administration fiscale ?
Les impôts n’ont pas été établis pour étouffer les contribuables comme ceux qui mènent de petites activités. Ce serait tuer la poule aux œufs d’or. Bien au contraire, la fiscalité veut les aider à grandir et à se formaliser, ce qui est plus rentable pour le fisc. Tout le monde gagnerait à mieux intégrer la dimension fiscale : l’impôt est une charge pour l’entreprise et non une simple faculté dont on s’acquitte quand il reste de l’argent après toutes les dépenses.
Le secteur informel est assez dense mais très difficile à taxer. C’est l’un des grands problèmes de l’administration fiscale. Comment améliorer le comportement des contribuables qui perçoivent très mal l’impôt ?
C’est une tâche délicate. Il s’agit véritablement d’un défi à relever. Pour identifier les personnes imposables et la matière imposable, il faut sillonner l’ensemble du pays, principalement les quartiers des grandes villes. Techniquement, on parle de recensement. Ces opérations doivent être régulières et suivies de contrôles pour connaître l’évolution de la situation. Peut-être que la petite entreprise est devenue une moyenne, voire une grande entreprise. Il faut que les contrôles soient réguliers.
On peut toujours sensibiliser sur la nécessité de payer l’impôt, mais on ne peut pas compter que les citoyens aient de la joie à payer leurs impôts. L’impôt, c’est la « chirurgie du portefeuille », une chirurgie sans anesthésie. Pour illustrer ce phénomène de l’impôt mal aimé, un auteur donne l’image suivante : en France, au 17e siècle, quand payer ses impôts était un signe d’honorabilité et conférait le droit de vote, le contribuable mettait son habit du dimanche pour aller payer ses impôts alors que celui du 21e siècle mettrait plutôt sa tenue de combat, s’il ne disparaît purement et simplement.
Quelles mesures proposez-vous pour inciter les acteurs du secteur informel à se formaliser ?
Des réflexions sont en cours pour réformer la contribution du secteur informel. Si elle aboutit, chaque acteur du secteur devra tenir une comptabilité minimale mentionnant les encaissements et les décaissements.
Cela permettra de connaître le chiffre d’affaires réalisé et l’évolution du montant de l’impôt en fonction de l’évolution des affaires, ce qui préparerait les intéressés à évoluer vers le secteur formel et accroîtrait les ressources fiscales au bénéfice des collectivités territoriales. Mais toute la question sera de faire tenir effectivement cette comptabilité minimale et qu’elle soit fiable.
Oui mais, il n’empêche que certains opérateurs ne présentent pas le même chiffre d’affaires au service des Impôts et dans les banques. Lorsqu’ils doivent négocier un prêt, c’est plutôt un chiffre d’affaires mirobolant mais dès qu’il s’agit des Impôts, ils disent que leurs affaires ne marchent pas... Comment comptez-vous combattre de tels comportements anti-impôts ?
Vous avez raison, c’est une réalité malheureusement. On présente une situation financière reluisante à la banque pour avoir des crédits, mais aux impôts, même « quand tout baigne », on dit que rien ne va, pour ne rien payer ou payer un petit forfait.
La technique fiscale dans ce cas permet de faire des recoupements avec la situation d’entreprises similaires et de recourir à tout moyen d’information : avec la douane, on peut avoir des données sur les importations de l’opérateur économique ; on peut avoir également les marchés conclus avec l’Etat ou des entreprises et établissements publics parce qu’ils sont communiqués au fisc.
Il y a d’autres sources d’information. Quand la situation est grave, la loi permet de recourir aux signes extérieurs de richesses qui vont servir de base à l’établissement de l’impôt du contribuable fraudeur : valeur locative des villas, voitures, aéronefs, voyages à l’étranger, etc.
Comment justement changer la mauvaise image que certains commerçants ont à l’endroit des impôts ?
Il faut simplement que l’impôt soit économiquement sain et socialement juste et accepté comme tel par les contribuables et que le gouvernement veille, et il le fait effectivement, à ce que le produit de l’impôt soit utilisé à bon escient.
Quel partenariat entretient la DGI avec la douane et d’autres services de l’Etat ?
La douane et les impôts en tant que régies de recettes s’occupent des mêmes réalités. Il s’agit d’opérer des prélèvements d’argent au profit de l’État. Les impôts s’occupent de la fiscalité intérieure et la douane de la fiscalité de porte. C’est tout à fait normal que l’on collabore. Lors des importations, la douane perçoit non seulement les droits et taxes de douane mais également les impôts y afférents tels que la TVA.
D’ailleurs, notre collaboration a donné lieu à la création d’une brigade mixte de contrôle (BMC) composée d’agents des impôts et de la douane. Si cette Brigade constate lors de ces contrôles qu’il y a des marchandises qui n’ont pas été dédouanées et qui n’ont pas subi d’impôts, elle a toutes les compétences techniques pour traiter le problème.
La collaboration existe également avec la Coordination nationale de lutte contre la fraude, le Trésor, la Direction générale des marchés publics et les autres directions du ministère de l’Economie et des Finances. La collaboration revêt une grande importance en ce qu’elle permet d’avoir des informations utiles à l’établissement et la gestion de l’impôt.
L’UEMOA impose ou recommande que les Etats membres fassent monter la pression fiscale à un taux de 17%. Actuellement le Burkina n’en est pas là. Dans votre politique, qu’est-ce que vous prévoyez pour atteindre ce taux ?
Notre pression fiscale tourne autour de 12% alors que l’UEMOA recommande d’atteindre un taux de 17%. Cela fait des années que l’on est à ce taux. Peut-être que tous les éléments entrant dans la détermination de ce taux ne sont pas pris en compte. C’est là une préoccupation du gouvernement et particulièrement du ministère de l’Economie et des Finances.
Pourquoi cette stagnation au taux de 12% ?
Parce que tous ceux qui doivent payer les impôts ne le font pas. Si on calculait le taux de pression fiscale par rapport aux seules grandes entreprises, la situation serait largement meilleure. Nous devons consentir encore des efforts pour convaincre les contribuables de mauvaise volonté, notamment les particuliers et le secteur informel, à s’acquitter de leurs impôts. C’est une tâche de longue haleine.
Il faudrait adopter des mesures incitatives pour que chacun reconnaisse le bien- fondé de l’impôt. La tendance justement depuis une dizaine d’années est de diminuer les taux. La diminution des taux doit s’accompagner de l’élargissement de l’assiette, ce qui n’est pas encore le cas.
Pour ce qui est de l’accompagnement de la décentralisation qui passe par la déconcentration des services, il faut que la déconcentration réalisée soit financièrement rentable : par exemple, placer un agent des impôts dans chaque village coûterait nettement plus cher que ce que ça va rapporter.
Disposer d’une représentation au bon endroit permet de couvrir le terrain, de découvrir et d’appréhender de nouvelles matières imposables. À l’heure actuelle, on a les directions régionales qui ont été mises en place depuis longtemps dans sept régions. Les six autres régions seront pourvues prochainement d’une équipe de direction. Au niveau des provinces, il y a des divisions fiscales. Pour une question d’adaptation, ces divisions fiscales deviendront des directions provinciales des impôts dans toutes les 45 provinces.
Quels sont les impôts ou les taxes les plus mal recouvrés ?
C’est une question délicate : si l’impôt n’est pas recouvré, c’est en général parce que l’on ignore l’existence de la matière imposable. En recourant à certaines méthodes, on peut penser à la taxe de résidence, à l’impôt sur le revenu foncier, à la taxe de jouissance, à la taxe de développement communal... On remarque que la plupart sont des impôts locaux.
Avec la crise économique, beaucoup de pays donateurs annoncent un gel de leur Aide publique au développement (APD) sur la période de 2011 à 2013. C’est le cas de la France, confirmant les incertitudes sur les APD émises par les organismes de recherche comme l’OCDE. Cette conjoncture pose l’épineux problème de la mobilisation des ressources internes pour financer le développement. De quel moyen de pressions dispose la DGI pour collecter l’impôt auprès d’un large éventail d’agents économiques ?
Le principal moyen dont dispose la DGI, c’est son personnel. Celui-ci se compose d’inspecteurs, de contrôleurs, d’agents d’assiette... en plus des personnels d’appui (secrétaires et chauffeurs principalement) ainsi que les moyens juridiques que sont les prérogatives que la loi reconnaît aux agents et responsables des impôts. Elle dispose aussi de moyens de locomotion (véhicules automobiles, motos) en nombre insuffisant. L’impôt ne se trouve pas à la DGI, il est sur le terrain.
Les communes nous soutiennent dans la collecte des impôts locaux. A Ouagadougou, une cinquantaine d’agents recrutés par le maire sont mis à disposition de la DGI. Il faut reconnaître que les moyens de travail (carburant, véhicules, consommables, ordinateurs, connexions Internet, etc.) sont insuffisants mais le ministre de l’Economie et des Finances a promis de faire un effort pour booster les recouvrements. Les actions seront dynamisées.
Nous avons effectué la visite des différents services de Ouagadougou pour galvaniser les agents. Par la suite, ce sera le tour des autres localités. Concernant les partenaires au développement, couramment appelés les bailleurs de fonds, leur exigence est que les populations elles-mêmes contribuent à leur développement. On ne peut pas vous aider pendant que vous-même, vous ne fournissez pas d’efforts significatifs. C’est dire que plus les impôts rentrent, plus on a de chance de recevoir de l’aide.
Quelles sont vos stratégies pour mettre la main sur les fraudeurs ?
La fraude fiscale est contraire à la loi, interdite et de ce fait sanctionnée. Il faut que l’on arrive à convaincre les gens qu’ils n’ont pas intérêt à frauder, car on travaillerait contre soi-même et contre son pays. Sans l’État, sans la sécurité, sans l’éducation, peut-être que l’entreprise elle même n’existerait pas. De toute façon, tôt ou tard, l’on découvrira que vous fraudez. Et si on se fait prendre, on est « cuit ».
Les fraudes volontaires seront sévèrement sanctionnées et les contribuables le savent puisqu’ils sont prévenus. Il faut que chacun prouve sa disposition à payer les impôts. Ce n’est pas nous qui prévoyons les sanctions. Elles sont prévues par la loi qui est elle-même votée par le Parlement composé de représentants du peuple. La loi s’imposant à tous, nous ne pouvons pas décider de sa non-application, autrement nous serons sanctionnés de n’avoir pas sévi.
En quoi l’élargissement de la base imposable et donc de l’assiette fiscale peut être une réponse au financement du développement pour un pays largement dépendant de l’aide publique comme le Burkina Faso ?
Malgré l’action de la fiscalité, on a toujours besoin de l’aide. Cela donne une plus grande marge au gouvernement pour mener sa politique de développement et d’amélioration de conditions de vie des populations. Pour augmenter le montant résultant de l’impôt, il faut soit augmenter le taux, soit élargir l’assiette, soit faire les deux à la fois. Au niveau de l’UEMOA et du Burkina, on n’augmente pas les taux d’imposition, bien au contraire, ceux-ci ont connu plusieurs baisses successives.
Il ne faut pas perdre de vue que l’impôt doit être supportable pour les entreprises. L’élargissement effectif de l’assiette doit compenser la baisse de recettes qu’entraîne la baisse des taux. Elargir l’assiette, c’est amener chacun à contribuer à un taux qui soit moins élevé. La réunion des recettes recueillies auprès de chacun permet à l’État d’avoir ses moyens d’action. Ce sont les petits marigots qui font les grandes rivières. C’est antiéconomique d’augmenter les taux au point d’anéantir les entreprises car on causerait leur perte. La baisse des taux vise à encourager ceux qui ne contribuent pas jusque-là à le faire.
Il n’est donc pas question d’instituer de nouvelles taxes et impôts ?
Il n’en est pas du tout question. Pour un impôt qui est recouvré à 30% (NDLR : cas de l’IRF ou de la taxe de résidence), élargir l’assiette revient à recouvrer les 70% restants. A ce moment, vous aurez élargi l’assiette dans la pratique. Ce n’est pas en votant une nouvelle assiette, un nouvel impôt, mais en faisant en sorte que l’impôt atteigne son objectif initial. Et c’est cela l’action principale : il faut en quelque sorte démocratiser l’impôt. La création d’un nouvel impôt ou taxe n’est cependant pas à banir si une nouvelle activité apparaît ou si une ancienne activité non imposée se révèle apte à supporter l’impôt sans dommage.
Pour finir, qu’est-ce que la DGI, première régie financière du Burkina, rapporte au budget de l’Etat ?
A titre d’exemple, si on analyse les données de 2009, les réalisations ont augmenté de 40 milliards, soit 17,5% par rapport à 2008. En 2010, les tendances actuelles laissent croire qu’on sera en fin d’année à encore plus de 40 milliards d’accroissement par rapport à 2009, soit 310 milliards, ce qui a priori et objectivement est appréciable. Les agents devraient en être félicités si ces tendances se confirment en fin d’année.
Interview réalisée par Saturnin N. COULIBALY et Elodie TAPSOBA (stagiaire)
